铂隆公司诉北京门头沟区管委会行政补偿案
2021-07-12 23:33
行政赔偿案件中，对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。
释明行政赔偿补偿案件中，具体损失数额的确定方
裁判文书
北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）京01行终1123号
上诉人（一审原告）铂隆（北京）停车管理有限责任公司，住所地北京市门头沟区。
法定代表人李淑华，总经理。
委托代理人白晓龙，铂隆（北京）停车管理有限责任公司工作人员。
委托代理人胡寿民，北京冉民律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市门头沟区城市管理委员会，住所地北京市门头沟区双峪路**。
法定代表人占永谦，主任。
出庭负责人周建国，北京市门头沟区城市管理委员会副主任。
委托代理人王贺，北京乾同律师事务所律师。
上诉人铂隆（北京）停车管理有限责任公司（以下简称铂隆公司）因行政补偿一案，不服北京市门头沟区人民法院（2018）京0109行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月15日公开开庭审理了本案，上诉人铂隆公司的委托代理人白晓龙、胡寿民，被上诉人北京市门头沟区城市管理委员会（以下简称门头沟区城管委）副主任周建国、委托代理人王贺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2019年9月4日，一审法院作出判决认为，本案的争议焦点为门头沟区城管委是否应当对铂隆公司进行补偿，补偿范围和补偿金额如何确定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第七十八条第二款规定，被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。本案中，门头沟区城管委单方面解除合同虽然合法，但未依法给予补偿，应当判决给予相应的补偿。根据行政诉讼法第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
本案中，铂隆公司提供《资产评估报告》作为证据证明其经济损失为2702.59万元。但《资产评估报告》显示评估项目的具体评估内容为：“委托方（铂隆公司）拟进行项目合作的假设前提下确定铂隆公司停车场项目价值的市场价值”。上述评估内容显然并非关于门头沟区城管委解除合同造成铂隆公司直接经济损失的评估意见，故对铂隆公司主张经济损失数额为2702.59万元的诉讼请求，一审法院不予支持。案件审理过程中，一审法院多次向铂隆公司释明，要求其主张直接损失而非可得利益损失，并明确直接损失的具体项目及数额，并结合铂隆公司提供证据进行说明。
铂隆公司主张的损失项目包括收牌费1600元、划线费300万元左右，代加工及采购设备720万元，自动停车管理系统70万元左右，职工未支付工资每人每月3500元，共计40多人，未支付工资3个月。但铂隆公司并未提供充分有效的证据证明上述经济损失情况，且上述损失并非属于直接损失，加之其无法举证的原因并非因门头沟区城管委所致。故对铂隆公司主张的上述经济损失，一审法院不予支持。对于铂隆公司主张其缴纳的2013年9月-2017年9月、2017年11月城市道路停车占道费1466593.2元系其经济损失的一部分。
对此，一审法院认为，城市道路停车占道费系铂隆公司经营管理路侧停车位应当缴纳的费用，该费用并非属于铂隆公司经济损失范围。铂隆公司应自合同约定的管理期限起（2013年6月）开始缴纳至门头沟区城管委单方解除合同之日止（2017年8月）。现根据铂隆公司提供的缴费凭证，其自2013年9月起开始缴纳至2017年9月，后又于2017年11月30日缴纳一次，但未标明缴纳月份。对于合同解除后，铂隆公司于2017年9月、11月缴纳的城市道路停车占道费门头沟区城管委本应予以返还，但考虑到铂隆公司未提供证据证明其缴纳了2013年6月-8月的缴纳城市道路停车占道费，故对于2017年9月、11月缴纳的费用，门头沟区城管委不予返还并无不妥。
对于铂隆公司主张城市道路停车占道费1466593.2元系其经济损失的诉求，一审法院不予支持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第二款的规定，对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。该条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。
本案中，因铂隆公司无法提供证据证明其具体经济损失内容，且该损失无法鉴定，故一审法院结合铂隆公司实际经营过程中场地、设备设施投入等情况酌定补偿数额为人民币30000元。鉴此，一审法院依照行政诉讼法第七十八条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款之规定，判决门头沟区城管委于该判决生效后十五日内补偿铂隆公司的各项经济损失共计人民币30000元；驳回铂隆公司的其他诉讼请求。
上诉人铂隆公司不服，上诉至本院，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判支持上诉人一审诉求。其上诉理由主要为：1.一审法院认定事实不清，被上诉人超范围解除协议，应予赔偿。被上诉人解除协议的依据是《北京市路侧停车管理改革方案》（京政办字〔2017〕20号，以下简称20号文），但《委托管理协议》包括三项内容，一是占道停车管理，二是公共场地，三是在市政规划红线内具有政府管理属性的场地。即使被上诉人可以依据20号文解除第一项内容，也无法解除第二、三项协议内容。
后两项内容不在政策调整范围内，因此后两项应当继续履行，如要解除应予赔偿。2.一审法院违反审理程序，未对上诉人的损失委托专门机构鉴定评估，补偿数额缺乏基础。在上诉人提出司法评估的前提下，一审法院未履行相应职责，违反了《北京市高级人民法院对外委托鉴定评估工作的规定（试行）》。一审法院应委托专门机构鉴定评估，其酌定的补偿无法弥补上诉人的损失。
被上诉人门头沟区城管委同意一审判决，并请求予以维持。
在一审证据交换期限内，铂隆公司向一审法院提交了如下证据：1.门头沟区人民政府常务会议纪要，证明铂隆公司及原北京市门头沟区市政管理委员会（以下简称原区市政市容委）签订的合同合法有效，铂隆公司的行为经过政府同意认可。2.《委托管理协议》，证明双方是合法的委托关系，铂隆公司从事停车委托管理合法有效。3.《北京市机动车停车场收费标准核准表》、《北京市公共停车场经营备案证》，证明铂隆公司积极履行合同义务，办理相关手续合法合规。4.铂隆公司缴纳的停车占道费明细及缴款书，证明铂隆公司履行合同义务，在2017年8月17日接到通知后依然向门头沟区城管委缴纳上述费用。
5.《通知》，证明门头沟区城管委无理由强行解除合同。6.《路测基站位置信息统计表》，证明铂隆公司在2015年已经实现智能占道停车，属北京市第一家，铂隆公司积极履行合同义务，门头沟电视台曾对此进行报道。7.铂隆公司与北京国人盛世发展有限公司签订的合同、计算机软件著作权登记证书、实用新型专利证书，证明铂隆公司投入大量人力物力，积极履行合同义务并取得相应成果。8.《铂隆（北京）停车管理有限责任公司承包门头沟部分路侧停车场项目价值评估报告》（以下简称《资产评估报告》），证明门头沟区城管委解除合同造成铂隆公司的具体损失。
9.铂隆停车收费员上岗证明细，证明铂隆公司积极履行义务，门头沟区城管委违约的行为造成铂隆公司方职工的就业压力和其他争议问题。10.《道路停车智能管理系统设备代加工合同》、《道路停车智能管理系统设备采购合同》,证明铂隆公司履行协议时产生的投入。
在法定举证期限内，门头沟区城管委向一审法院提交了如下证据：1.20号文；2.北京市缓解交通拥堵推进小组办公室关于印发《关于政府购买路侧停车管理服务的指导意见（试行）》的通知（京缓堵办函〔2017〕27号）；3.北京市缓解交通拥堵工作推进小组关于印发《北京市路侧停车管理改革工作实施方案》和《北京市路侧停车电子收费系统建设三年工作计划》的通知（京缓堵函〔2017〕3号）；以上均证明原区市政市容委解除协议有合法依据，系考虑公共利益的需要，根据北京市相关政策对路侧停车特许经营模式作出改变。
上述证据经庭审质证，一审法院认证如下：铂隆公司提交的证据5-10无法达到证明目的，一审法院不予采信。铂隆公司提交的证据1-4、门头沟区城管委提交的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于提供证据的要求，证据来源合法，与本案具有关联性，一审法院予以采纳。
上述证据全部随案卷移送本院。本院经审查，同意一审法院对上述证据的认证意见，经确认的证据能够证明本案客观事实。
经审理查明：2013年4月7日，门头沟区人民政府常务会议纪要中指出：“原则同意区市政市容委制定的《委托专业停车经营企业管理路侧停车工作方案》……会议要求区市政市容委要与专业停车经营企业签订委托协议，明确委托管理内容及双方权责。”2013年4月19日，原区市政市容委与铂隆公司签订《委托管理协议》。协议约定：“涉及具有施划停车位条件的新城范围内的主要大街，共有机动车停车位3200余个……门头沟区机动车停车委托管理期限为10年，即2013年6月1日至2023年6月1日。”
2017年4月27日，北京市人民政府办公厅印发20号文。2017年7月25日，北京市缓解交通拥堵工作推进小组印发《北京市路侧停车管理改革工作实施方案》和《北京市路侧停车电子收费系统建设三年工作计划》。故，原区市政市容委于2017年8月17日向铂隆公司作出《通知》，主要内容为：“我单位与贵公司之间签订的《委托管理协议》已经无法继续实际履行，因此我单位现通知贵公司《委托管理协议》于本通知送达之日解除，请贵公司于2017年8月31日之前腾退委托管理的场地，并于2017年8月31日之前到我单位办理解除协议事项的各项手续。”
2017年9月19日，北京市门头沟区机构编制委员会印发《关于设立北京市门头沟区城市管理委员会的通知》（门编委字〔2017〕51号），该通知指出：“以区市政市容委为基础，在整合区发展改革委、区经济信息化委、区商务委相关部门职责和人员力量的基础上，设立门头沟城管委，为本区主管城市管理工作的区政府工作部门……不再保留区市政市容委。”
2018年2月24日，铂隆公司向一审法院提起行政诉讼，请求撤销原区市政市容委于2017年8月17日向铂隆公司作出解除《委托管理协议》的《通知》。一审法院作出（2018）京0109行初16号行政判决，驳回了铂隆公司的诉讼请求。铂隆公司不服提出上诉，二审法院维持一审判决。
铂隆公司认为《委托管理协议》无法继续履行，其预期利益无法实现，故诉至一审法院，请求法院判决解除《委托管理协议》，请求判令被上诉人赔偿收费牌1600元及损失2702.59万元，共计2702.75万元，诉讼费由被上诉人承担。铂隆公司于2018年8月17日变更诉讼请求为：请求法院判决继续履行合同，本案诉讼费由被上诉人承担。后，铂隆公司又因原区市政市容委作出的《通知》未被确认违法，其无请求行政赔偿的基础，故于2019年3月18日再次变更诉讼请求为：请求判决被上诉人补偿因合同解除造成的损失，金额为2702.75万元，本案诉讼费由被上诉人承担。
2019年7月4日，铂隆公司向一审法院提交鉴定申请书，要求对其投资损失进行鉴定。对此，一审法院负责鉴定评估工作的部门向相关评估鉴定机构进行了咨询，答复称该项目无法开展鉴定评估工作。
另查明，门头沟区城管委共收取铂隆公司2013年9月-2017年9月、2017年11月城市道路停车占道费人民币共计1466593.2元。
本院认为，结合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为门头沟区城管委应否给予铂隆公司行政补偿以及补偿的范围、金额。
首先，关于门头沟区城管委应否给予铂隆公司行政补偿的问题。行政诉讼法第七十八条第二款规定，被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。本案中，根据生效行政判决认定，虽然门头沟区城管委提前解除《委托管理协议》是根据北京市人民政府作出的20号文规定，出于相关政策及公共利益的考量，并不存在违法情形，但合法不等于可以不承担相应义务，《委托管理协议》提前单方解除，必然会对处于正常经营的铂隆公司造成一定的经济损失，故门头沟区城管委应当对铂隆公司因《委托管理协议》的解除而产生的实际损失予以补偿。
其次，关于门头沟区城管委给予铂隆公司行政补偿的范围及金额的问题，本院分析如下：
由于《委托管理协议》中并未针对单方解除协议的情形作出约定，故根据行政诉讼法第三十八条第二款规定，在行政赔偿、行政补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，铂隆公司提供《资产评估报告》作为其请求判决门头沟区城管委补偿其因合同解除造成2702.75万元经济损失的直接证据。但结合《资产评估报告》所记载的内容及铂隆公司在一、二审庭审中的相关主张可以认定，《资产评估报告》中评估的项目价值是指在委托方（铂隆公司）拟进行项目合作的假设前提下，确定铂隆公司停车场项目价值的市场价值，并非对合同解除后铂隆公司所产生的实际损失之评估。
且《资产评估报告》记载的备查文件中只有“委托方提供的停车管理系统专利证书和计算机软件著作权”系涉及铂隆公司在本案中所主张的相关部分损失，即软件开发及道路停车智能管理系统的投入损失。但铂隆公司并未提交其已经为上述软件开发及道路停车智能管理系统实际支付相关费用的证据。且铂隆公司虽主张门头沟区电视台曾对其智能占道停车系统进行过相关报道，但其未提供充分证据证明其开发的上述软件及系统一直处于使用状态以及使用的具体时间。故对于铂隆公司主张其软件开发及道路停车智能管理系统的投入损失，因缺乏有效证据证明，本院不予支持。
关于铂隆公司主张停车占道费的损失，本院认为，该停车占道费是其按照与原区市政市容委签订的《委托管理协议》约定，应当履行的合同义务，并非属于因合同提前解除产生的实际损失。一审法院针对铂隆公司该项主张不予支持的论述并无不当，本院予以认可，不再赘述。
关于铂隆公司主张收费牌及划线费的损失。因该两项支出属于其为履行《委托管理协议》，在经营过程中必要的支出，且收费牌及所划的线均已经使用，并据此经营收取停车费。故铂隆公司所提上述损失，不属于行政补偿范围，本院不予支持。
关于铂隆公司主张未支付职工工资的损失。因聘用停车管理人员属于铂隆公司按合同约定经营停车场期间履行的合同义务之一，应当由铂隆公司自行负担。故铂隆公司所提上述损失，不属于行政补偿范围，本院不予支持。
一审诉讼期间，铂隆公司提出对其经济损失进行鉴定的申请。经查阅一审卷宗，在相关评估鉴定机构表示该项目无法开展鉴定评估工作的情况下，一审法院系因客观原因无法组织对铂隆公司的损失进行鉴定，故铂隆公司关于一审法院未组织开展评估工作属于未履责的上诉意见，本院不予支持。
关于对铂隆公司的补偿金额。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。在铂隆公司未提供充分的证据证明其实际损失的数额，且相关损失无法进行鉴定的情况下，一审法院结合其实际经营中关于场地、设备设施投入等情况酌定补偿数额为人民币30000元并无不当，本院予以认可。
综上，上诉人铂隆公司关于一审确定的补偿金额缺乏基础等上诉理由均缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人铂隆（北京）停车管理有限责任公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁 菲
审 判 员 王 贺
审 判 员 王 阳
二〇一九年十二月二十六日
法官助理 林昱彤
书 记 员 牛 捷
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